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Des faits de la cause. En 2019, la STIB a obtenu un permis pour construire la station de métro Toots Thielemans et des tunnels passant sous le Palais du Midi. Prévue initialement avec la technique de « jet grouting » pour préserver le bâtiment, le chantier a pris du retard à cause d’un conflit sur sa faisabilité. La STIB envisage désormais la technique des « pieux sécants », nécessitant de déconstruire l’intérieur du Palais. Pour accélérer l’obtention d’un permis modificatif, une ordonnance dérogatoire a été adoptée en octobre 2023 (ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 5 octobre 2023 « instituant une procédure d’instruction spécifique d’une demande de permis d’urbanisme relative à la déconstruction de l’intérieur du Palais du Midi et à la modification du permis délivré par le fonctionnaire délégué de la Région de Bruxelles-Capitale le 24 mai 2019 à la Société des Transports Intercommunaux de Bruxelles »). Des recours en annulation ont été introduits à l’encontre de cette ordonnance.  

Décision de la Cour – annulation avec maintien des effets. La Cour constitutionnelle annule l’ordonnance litigieuse en raison d’une violation du principe d’égalité et de non-discrimination. La Cour considère notamment que (point B.22.3.) :

« S’il est vrai que les caractéristiques du projet concerné par l’ordonnance attaquée sont exceptionnelles, elles ne sont pas pour autant uniques en leur genre et elles ne justifient dès lors pas la mise en place d’un régime applicable à une autorisation administrative pour un projet particulier »

Les effets de l’ordonnance sont en revanche maintenus (point B.24) « compte tenu des lourdes conséquences que l’arrêt du chantier concerné a sur l’espace public local et sur la mobilité dans la Région de Bruxelles-Capitale, des conséquences budgétaires et du temps nécessaire pour que le législateur ordonnanciel réexamine l’opportunité de mettre en place un régime dérogatoire et, le cas échéant, d’adopter une nouvelle législation et afin de ne pas causer des retards supplémentaires » conformément à l’article 8, alinéa 3, de la loi spéciale du 6 janvier 1989.

Des développements en lien avec l’évaluation préalable des incidences sur l’environnement. Au-delà de la décision de la Cour, les développements de l’arrêt en lien avec l’obligation d’évaluation préalable des incidences sur l’environnement des projets sont intéressants.

Les requérants soutenaient en effet que l’ordonnance eut dû être qualifiée de projet en tant qu’elle constituait, selon eux, la première étape d’une procédure d’autorisation par étapes et, ce faisant, eut dû faire l’objet d’une évaluation des incidences sur l’environnement préalable à son adoption. Les requérants précisaient à cet égard que des mesures législatives peuvent constituer une autorisation relative à un projet, même si ces dispositions sont de nature purement procédurale

Afin de trancher cette contestation, la Cour constitutionnelle va débuter par rappeler le contenu de la directive 2011/92/UE et les enseignements de la Cour de Justice de l’Union européenne liés à ses dispositions :

• Une autorisation peut prendre la forme d’un acte législatif (CJUE, 29 juillet 2019, C-411/17, Inter-Environnement Wallonie ASBL et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ASBL, ECLI:EU:C:2019:622) ;
• L’évaluation requise en vertu de la directive doit avoir lieu avant l’octroi de l’autorisation et l’autorité compétente doit tenir compte des incidences sur le projet sur l’environnement le plus tôt possible en ce qui concerne les autorisations en plusieurs étapes (CJUE, 7 janvier 2004, C-201/02, Wells, ECLI: ECLI:EU:C:2004:12, point 52) ;
• La Cour de Justice a dit pour droit qu’« une première décision – en l’espèce, une dérogation aux mesures de protection des espèces animales et végétales prévues dans la réglementation applicable, en vue de l’exploitation d’une carrière – peut être comprise comme « relevant de l’autorisation » du projet, bien que, prise isolément, elle ne constitue pas une « décision de l’autorité ou des autorités compétentes qui ouvre le droit du maître d’ouvrage de réaliser le projet », compte tenu des liens qu’elle entretient avec cette dernière décision (point 44). Afin que la première décision puisse être qualifiée comme étant une autorisation, il faut que, d’une part, la réalisation du projet ne puisse pas intervenir sans que le maître d’ouvrage ait obtenu cette première décision et, d’autre part, l’autorité compétente pour autoriser un tel projet conserve la possibilité d’en apprécier les incidences environnementales de façon plus stricte que cela n’a été fait dans la première décision (point 66) » CJUE, 24 février 2022, C-463/20, ECLI:EU:C:2022:121).

La Cour examine ensuite le contenu de l’ordonnance litigieuse (point B.8.1.) pour conclure au fait que «(…) l’ordonnance attaquée met en place un régime applicable à une autorisation administrative. Un tel régime ne peut être assimilé ni à une « décision principale » ou de principe portant sur le projet ni à une première décision qui doit être obtenue par le maître d’ouvrage pour que ce dernier soit autorisé à réaliser le projet. Contrairement à ces décisions, un régime applicable à une autorisation administrative ne constitue pas la première étape de l’autorisation, c’est-à-dire de la levée de l’interdiction de procéder à des travaux, mais le cadre juridique dans lequel cette autorisation peut être délivrée. Pour le même motif, contrairement à ce que soutiennent les parties requérantes, l’ordonnance attaquée ne saurait être assimilée à la loi du 28 juin 2015 « modifiant la loi du 31 janvier 2003 sur la sortie progressive de l’énergie nucléaire à des fins de production industrielle d’électricité afin de garantir la sécurité d’approvisionnement sur le plan énergétique », qui ne met pas en place une procédure d’autorisation administrative mais reporte de dix ans la date de fin d’activité d’une centrale nucléaire ». (point B. 8.2.).

De sorte que « l’ordonnance attaquée n’est manifestement pas une décision « relevant de l’autorisation » relative à un projet soumis à évaluation des incidences, en vertu de la directive 2011/92/UE » (point B.8.2).

Enseignement en termes d’évaluation des incidences. La Cour a considéré qu’un acte législatif mettant en place le régime applicable à une autorisation administrative ne constitue pas une décision « relevant de l’autorisation » relative à un projet soumis à évaluation des incidences, en vertu de la directive 2011/92/UE.

In een arrest van 19 december 2024 heeft het Grondwettelijk Hof de draagwijdte van de standstill-verplichting voor de bescherming van het leefmilieu, zoals vastgelegd in artikel 23 van de Grondwet, verder verduidelijkt. Aangezien de vraag of er al dan niet sprake is van een aanzienlijke afname van het beschermingsniveau van het leefmilieu moet worden getoetst aan het beschermingsniveau dat de geldende wetgeving biedt, kunnen beleidsplannen zonder normatieve kracht naar mening van het Hof niet in acht worden genomen bij het bepalen van het geldende beschermingsniveau.

In het Vlaams Regeerakkoord 2024-2029 wordt er gewag gemaakt van het beperken van de renovatieplicht voor residentiële gebouwen tot het huidige niveau van energieprestatielabel D. Meer bepaald wordt een afschaffing van het verstrengingspad, dat vooropgesteld was voor de komende jaren, in het vooruitzicht geplaatst. In deze bijdrage wordt de aangekondigde wijziging van de renovatieplicht beoordeeld in het licht van de meest recente standstill-beginselrechtspraak van het Grondwettelijk Hof.

De standstill-bepaling in de Belgische Grondwet

Het standstill-beginsel, dat voortvloeit uit het in artikel 23 van de Grondwet voorziene recht op de bescherming van een gezond leefmilieu, staat er volgens het Grondwettelijk Hof aan in de weg dat de wetgever en bestuursorganen die regelgevende bevoegdheden hebben het beschermingsniveau dat wordt geboden door de van toepassing zijnde wet- en regelgeving aanzienlijk verminderen, zonder dat er daarvoor redenen voorhanden zijn die verband houden met het algemeen belang. Inhoudelijk impliceert het beginsel niet enkel een bescherming tegen ‘nieuwe’ ingrepen, die de milieu- en natuurkwaliteit kunnen bedreigen, maar faciliteert het ook het opzetten van actieve beschermings- en herstelprogramma’s om de milieukwaliteit, de biodiversiteit en de bescherming tegen klimaatverandering blijvend te garanderen.

Sedert de erkenning van het standstill-beginsel, heeft het Grondwettelijk Hof de inhoud en implicaties ervan reeds meermaals afgelijnd. Zo ook in het arrest van 19 december 2024, waarin uitspraak werd gedaan over het beroep tot vernietiging van de bepalingen van het Vlaamse instrumentendecreet die de berekeningswijze van de planschadevergoeding wijzigen.

Beleidsdocumenten vallen niet onder de toepassing van de standstill-verplichting

In zijn arrest met nr. 158/2024 oordeelt het Grondwettelijk Hof dat de vermindering van de bescherming van het leefmilieu moet worden beoordeeld ten aanzien van het bestaande beschermingsniveau dat geboden wordt door de van toepassing zijnde wetgeving, zodat loutere beleidsdocumenten en/of -doelstellingen, bij gebrek aan normatieve draagwijdte, niet onder het toepassingsgebied van artikel 23 van de Grondwet vallen. Het Hof zet in dat verband het volgende uiteen:

“In zoverre de verzoekende partijen verwijzen naar het « Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen », waarin het doel wordt geformuleerd om nieuw ruimtebeslag te beperken tegen 2025 en uit te sluiten tegen 2040, dient te worden vastgesteld dat dit document enkel beleidsdoelstellingen bevat en geen normatieve noch indicatieve draagwijdte heeft. Het « Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen » en de erin vervatte doelstellingen kunnen aldus in het kader van de standstill-verplichting vervat in artikel 23 van de Grondwet niet worden beschouwd als deel uitmakend van het bestaande beschermingsniveau « geboden door de van toepassing zijnde wetgeving ». De omstandigheid dat de bestreden bepalingen, zoals de verzoekende partijen aanvoeren, de verwezenlijking van de in het « Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen » geformuleerde doelstellingen zouden kunnen doorkruisen, kan bijgevolg niet worden beschouwd als een aanzienlijke vermindering van het beschermingsniveau inzake leefmilieu « geboden door de van toepassing zijnde wetgeving », in de zin van de standstill-verplichting vervat in artikel 23 van de Grondwet.”

Deze uitlegging van de standstill-doctrine van het Grondwettelijk Hof vormt in zekere zin een stijlbreuk met de meest recente opvattingen die de Raad van State erop nahoudt. In het arrest met nr. 244.351 van 2 mei 2019 leek de Raad artikel 23 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1.2.1, § 2 van het Decreet Algemene Bepalingen Milieubeleid (DABM), immers dusdanig uit te leggen dat niet enkel milieuwetgeving, maar ook milieubeleid as such onder de standstill-werking valt. De Raad van State zette lichtte te dezen het volgende toe:

“Het uit artikel 23, derde lid, 4°, van de Grondwet voortvloeiende “standstill-beginsel” is wat het milieurecht betreft, voor het Vlaamse Gewest neergelegd in artikel 1.2.1, § 2, DABM dat bepaalt dat het milieubeleid onder meer berust op het standstill-beginsel. Het op dat beginsel berustende milieubeleid moet luidens deze decretale bepaling ook streven naar een hoog beschermingsniveau op basis van een afweging van de verschillende maatschappelijke activiteiten. Het standstill-beginsel wordt door zowel de grondwetgever als de Vlaamse decreetgever in zijn spraakgebruikelijke betekenis gehanteerd. Het beginsel impliceert dat het door het bestaande milieubeleid bereikte beschermingsniveau niet meer kan worden afgebouwd. (…) De toets aan de standstill-werking veronderstelt een vergelijking tussen de situatie van de grondwettelijk beschermde personen onder het nieuwe/toekomstige milieubeleid en onder het oude/huidige milieubeleid, waarbij het bestaande beschermingsniveau en het beschermingsniveau dat het nieuwe milieubeleid biedt, moet worden vergeleken.”

Thans lijkt er met betrekking tot milieubeleidsdocumenten bijgevolg een discrepantie te bestaan tussen de respectieve standpunten van de Raad van State en het Grondwettelijk Hof.

Bovendien moet worden vastgesteld dat de door het Grondwettelijk Hof gehanteerde invulling van het standstill-beginsel inzake klimaat gerelateerde maatregelen in een belangrijke consequentie dreigt te resulteren.

Aangaande klimaatdoelstellingen mag niet uit het oog worden verloren dat heel wat van de voorziene ingrepen niet wettelijk verankerd werden, maar louter werden neergepend in klimaatplannen, beleidsdocumenten en niet bindende convenanten. Ter illustratie kan in dat verband bijvoorbeeld worden verwezen naar het Vlaams Energie- en Klimaatplan, het Lokaal Energie- en Klimaatpact en het Burgemeestersconvenant.

Aangezien beleidsdocumenten en/of -doelstellingen naar mening van het Grondwettelijk Hof niet onder het toepassingsgebied van de standstill-verplichting ressorteren, lijken de wetgevende en uitvoerende macht er thans baat bij te hebben om ingrepen die verband houden met het terugschroeven van eerder vooropgestelde maatregelen niet via een wet- of regelgevend handelen, maar wel via beleidsinstrumenten zoals bijvoorbeeld ministeriële omzendbrieven te realiseren. Zeker voor maatregelen waarvoor nog niet in wet- of regelgevende initiatieven werd voorzien, oogt dit een aangewezen strategie. Op die manier wordt immers vermeden dat terugdraaibeleid juridisch op de schop zou gaan in navolging van een toetsing aan het standstill-beginsel.

Anders is het evenwel voor klimaatvraagstukken waaromtrent wel reeds wet- of regelgevend werd ingegrepen. In het kader van de hiërarchie der rechtsnormen kan via beleidsdocumenten immers geen afbreuk worden gedaan aan de toepassing van geldende wet- of regelgeving. Bijgevolg zal het bestaande wettelijk kader maar kunnen worden gewijzigd middels een nieuw wetgevend of reglementair ingrijpen, dat wél onder het toepassingsgebied van de standstill-verplichting valt.

Dienaangaande springt de beoogde terugschroeving van renovatieverplichting als actuele casus in het oog.

De Vlaamse renovatieplicht als instrument tegen klimaatverandering

Bij wege van een besluit van de Vlaamse Regering van 8 juli 2022 werd in het Energiebesluit de titel “Afdeling II. Renovatieverplichting voor residentiële gebouwen” opgenomen. Middels de invoeging van de artikelen 9.3.1 t.e.m. 9.3.4 in het Energiebesluit werd vanaf 1 januari 2023 meer bepaald voorzien in een renovatieverplichting voor nieuwe eigenaars, in die zin dat zij binnen de vijf jaar na het verlijden van de authentieke akte renovaties dienen uit te voeren tot een minimaal energieprestatieniveau van label D wordt bereikt. Bovendien wordt deze renovatieverplichting voor residentiële woningen Gradueel opgevoerd, tot er vanaf 1 januari 2045 uiteindelijk voor alle residentiële woningen het energieprestatiecertificaat A vereist is.

Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de bestaande renovatieverplichting duidelijk is ingegeven vanuit de bescherming van het leefmilieu. Zo wordt in de “Vlaamse langetermijnrenovatiestrategie voor gebouwen 2050” bijvoorbeeld opgetekend dat een diepgaande renovatie van het gebouwenpark hand in hand gaat met een “structurele positieve impact op de kwaliteit van het leven van de bevolking en op het leefmilieu”. Ook de memorie van toelichting bij een recente wijziging van het Energiedecreet verduidelijkt dat de renovatieverplichting deel uitmaakt van de bredere strijd tegen klimaatverandering.

Daarnaast mag ook de Europeesrechtelijke dimensie van de Vlaamse renovatieregels niet uit het oog worden verloren. De Vlaamse renovatieplicht is immers grotendeels gebaseerd op Europese verplichtingen.

Ingegeven door de door het feit dat gebouwen goed zijn voor 40% van alle energieconsumptie, en daarenboven verantwoordelijk zijn voor 36% van alle broeikasgas gerelateerde uitstoot, startte de EU in oktober 2020 een renovatiegolf, met als prioriteiten onder meer de aanpak van energiearmoede en de slechtst presterende gebouwen. Het meest recente wapenfeit in dat verband betreft de op 8 mei 2024 gepubliceerde herziening van de richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen, bij wege waarvan uitvoering wordt gegeven aan de Europese klimaatwet en waarin een emissievrij gebouwenbestand in 2050 wordt vooropgesteld.

Naar een plafonnering van de renovatieplicht voor residentiële gebouwen

Een lezing van het Vlaamse regeerakkoord voor de legislatuur 2024-2029 leert dat de nieuwe Vlaamse Regering zinnens is de bestaande renovatieplicht voor residentiële gebouwen enigszins terug te schroeven. Meer in het bijzonder wordt in dat kader het volgende toegelicht:

“De renovatieplicht wordt beperkt tot op het huidige niveau van label D. Het verstrengingspad wordt afgeschaft.

Voor de renovatieplicht bij residentiële gebouwen wordt een genuanceerd handhavingskader uitgewerkt. De termijn voor de uitvoering van de werkzaamheden om aan de renovatieplicht te voldoen en de termijn om de bewijsstukken bij Ingrijpende Energetische Renovaties (IER) aan te leveren, wordt verhoogd naar 6 jaar.”

De realisatie van dit voornemen lijkt ver van eenvoudig.

Aangezien de juridische grondslag van de vermelde renovatieverplichting gevormd wordt door het Energiebesluit, kan het actuele rechtskader slechts worden gewijzigd middels een wet- of regelgevend ingrijpen. Via het Vlaams regeerakkoord kan in toepassing van het algemeen rechtsbeginsel inzake de hiërarchie der rechtsnormen immers geen afbreuk worden gedaan aan bestaande regelgeving.

Twee problemen lijken in dat verband echter de kop op te steken.

Vermits de bestaande renovatieverplichting is ingegeven vanuit de bescherming van het leefmilieu, zal het standstill-beginsel n.a.v. het uitvaardigen van nieuwe wet- of regelgeving in acht moeten worden genomen. Het bestaande beschermingsniveau mag bijgevolg niet verminderen.

Dienaangaande lijkt het op het eerste gezicht niet uitgesloten dat het terugschroeven van de renovatieplicht voor residentiële gebouwen aanleiding zal geven tot een daling van het actuele beschermingsniveau. De omstandigheid dat gebouwen niet langer dienen te evolueren naar het niveau van level A impliceert immers dat de daarmee gepaard gaande CO2-uitstootreductie zich niet zal manifesteren en er ten gevolge van het wet- of regelgevend ingrijpen potentieel een negatieve bijdrage aan de klimaatverandering zal worden geleverd.

In theorie hoeft deze vaststelling echter niet per se problematisch te zijn. Een vermindering van het beschermingsniveau kan namelijk gerechtvaardigd zijn, wanneer die maatregel in een democratische samenleving van dwingend belang is voor bepaalde redenen of doelstellingen van algemeen belang. Die vereiste komt erop neer dat tussen de aanzienlijke vermindering en de redenen of doelstellingen van algemeen belang een zekere verhouding van evenredigheid of proportionaliteit moet bestaan.

Toegepast op de renovatieverplichting voor residentiële gebouwen, valt in het kader van de actuele klimatologische context evenwel moeilijk in te zien welke algemeen belang overwegingen als rechtvaardigingsgrond zouden kunnen worden aangewend. De klimaatverandering blijft zich immers ongewijzigd en zelfs versneld verderzetten, met alle negatieve gevolgen van dien.

Een tweede juridisch obstakel houdt vervolgens verband met het gegeven dat het terugdraaien van de renovatieplicht voor residentiële gebouwen prima facie in strijd oogt met het Europees recht.

Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie dient de nationale rechtsorde als geheel zorg te dragen voor de toepassing van het EU-recht, hetgeen impliceert dat elke nationale autoriteit er verplicht toe gehouden is dit recht toe te passen. Meer bepaald is de Vlaamse Regering op grond van artikel 2, lid 2 van de Europese klimaatwet er niet alleen toe verplicht om de nodige maatregelen te nemen om klimaatneutraliteit te realiseren, tevens dient zij overeenkomstig artikel 4, lid 1 van de Europese klimaatwet in dit verband ook verplicht voorrang te geven aan maatregelen die bijdragen tot snelle en voorspelbare emissiereducties. Bovendien mag de Vlaamse Regering in toepassing van het in artikel 4, lid 3 VEU verankerde beginsel van Unietrouw geen acties ondernemen die de verwezenlijking van de doelstellingen van het EU-Verdrag in gevaar kunnen brengen.

In de mate waarin via het terugschroeven van de renovatieplicht voor residentiële gebouwen een maatregel wordt vooropgesteld die niet enkel lijnrecht ingaat tegen het actuele Europese klimaatbeleid, maar daarnaast ook de realisatie van de doelstellingen van de Europese klimaatwet dreigt te bemoeilijken, oogt het dan ook hoogst onzeker dat de afschaffing van het verstrengingspad de wettigheidstoets zal doorstaan. De toekomst zal dit moeten uitwijzen.

Et nunc?

Indien de Vlaamse Regering haar regeerakkoord wil omzetten in bindende regelgeving en de beoogde aanpassing van de renovatieplicht wil doorzetten, is het duidelijk dat zij naar aanleiding van de juridische vormgeving de nodige voorzichtigheid aan de dag dient te leggen. Meer in het bijzonder voorziet zij maar beter in overtuigende en goed gemotiveerde overwegingen van algemeen belang, die niet enkel een mogelijke vermindering van het bestaande beschermingsniveau op het gebied van leefmilieu kunnen verantwoorden, maar tevens duiden waarom de voorziene terugschroeving verenigbaar is met het EU-recht. In afwezigheid daarvan lijkt aan toekomstige wet- of regelgevende initiatieven weinig kans te kunnen worden toegeschreven op het doorstaan van een wettigheidstoets door de Raad van State en/of het Grondwettelijk Hof.

Uiteraard volgende wij dit verder op de voet en houden wij u, zoals steeds, graag op de hoogte.

Nadat het reeds in 1999 het recht op een schoon en gezond leefmilieu als fundamenteel recht had erkend, heeft het Hooggerechtshof van Montana (Montana Supreme Court) met een arrest van 18 december 2024 nu ook bevestigd dat een inperking van het onderzoek naar broeikasgasemissies in strijd is met dit recht en bijgevolg ongrondwettig is. Zodoende wordt de historische landmark case ‘Held v. Montana’, uitgesproken door het Montana District Court op 14 augustus 2023, in graad van beroep bevestigd.

In dit vonnis oordeelde het Montana District Court dat er een ondubbelzinnige wetenschappelijke zekerheid bestaat voor de vaststelling dat de klimaatverandering grotendeels het gevolg is van menselijke activiteiten en voornamelijk voortvloeit uit de winning en verbranding van fossiele brandstoffen.

Vooraleer in te gaan op de impact van deze uitspraken, licht deze bijdrage voorafgaand kort de inhoud en precedentswaarde van het vonnis van het Montana District Court en het arrest van het Montana Supreme Court toe.

Toelichting van het vonnis in eerste aanleg en het arrest in hoger beroep

In 2020 heeft Our Children’s Trust, een Amerikaans non-profit advocatenkantoor, namens 16 jonge inwoners een zaak aangespannen tegen de staat Montana.

De zaak kwam er naar aanleiding van een wetsbepaling in de staat Montana die overheidsinstanties verbiedt om bij het beoordelen van projecten voor fossiele brandstoffen rekening te houden met de impact op het klimaat. Deze bepaling was vastgelegd in de Montana Environmental Policy Act en is gekend onder de term “MEPA Limitation”.

In Held v. Montana werd de “MEPA Limitation” door het Montana District Court in strijd bevonden met het in artikel IX, Sectie 1 van de Grondwet van Montana verankerde recht op de bescherming van een schoon en gezond leefmilieu. Het Montana District Court kwam tot deze conclusie nadat zij in eerste instantie erkende dat de toename van broeikasgassen, zoals CO2 en methaan, voor de opwarming van de aarde zorgt, wat een bedreiging voor het menselijk welzijn en het milieu vormt en de natuurlijke rijkdommen van Montana aantast en uitput. Verder was het Montana District Court van oordeel dat vooral kinderen bijzonder kwetsbaar zijn voor de gevolgen van de klimaatverandering omdat het hun fysieke en psychologische gezondheid en veiligheid schaadt. Finaal oordeelde het Montana Disctrict Court dat de “MEPA Limitation” heeft bijgedragen aan de klimaatverandering, vermits de onafgebroken goedkeuring van vergunningen en licenties voor nieuwe activiteiten op het gebied van fossiele brandstoffen de jaarlijkse, historische en cumulatieve broeikasgasemissies van de staat Montana heeft doen toenemen.

Tegen het vonnis van 14 augustus 2023 werd beroep aangetekend door de staat Montana. Na een uitgebreide analyse heeft het Montana Supreme Court de uitspraak in eerste aanleg bevestigd door te oordelen dat de “MEPA Limitation” ongrondwettig is. Hoewel de staat Montana trachtte te overtuigen van de stelling dat de “MEPA Limitation” geen recht op een schoon en gezond leefmilieu impliceert en dat overheidsinstanties geen bevoegdheid hebben om broeikasgasemissies te evalueren, is het Hooggerechtshof van oordeel dat de Montanese Grondwet eraan in de weg staat dat de wetgever overheidsinstanties zou verbieden om de impact van de uitstoot van broeikasgassen mee in overweging te nemen in het kader van de milieueffectenbeoordeling van projecten. Meer bepaald oordeelde het Montana Supreme Court als volgt:

“The MEPA Limitation arbitrarily excludes all activities from review of cumulative or secondary impacts from GHG emissions without regard to the nature or volume of the emissions absent a requirement by federal law.

The MEPA Limitation thus violates those environmental rightsguaranteed by Article II, Section 3, and Article IX, Section 1, of the Montana Constitution.

The District Court is affirmed: section 75-1-201(2)(a), MCA, is unconstitutional and the State is permanently enjoined from acting in accordance with it. We decide only that the Constitution does not permit the Legislature to prohibit environmental reviews from evaluating GHG emissions. Other issues will be discussed in the context of specific permitting cases.”

Analyse van het arrest

Binnen de context van de Verenigde Staten lijkt het arrest op het eerste gezicht een baanbrekend precedent te vormen. Een nadere analyse toont evenwel aan dat de impact van het arrest eerder beperkt zal blijven. Hoewel de Amerikaanse samenleving zeer litigieus is in vergelijking met continentaal Europa (en dit niet anders is voor klimaatzaken), zijn gunstige uitspraken voor het klimaat eerder beperkt gebleven en lijkt de trend eerder te zijn om klimaatzaken af te wijzen.

De terughoudendheid van het Amerikaanse gerecht in klimaatzaken dient voornamelijk historisch te worden verklaard. Ten eerste volgen de Verenigde Staten de Angelsaksische rechtstraditie van de common law, waarin de rechterlijke macht weliswaar ruime bevoegdheden heeft om leemtes in de wetgeving op te vullen, maar veel terughoudender is om positieve verplichtingen op te leggen aan de wetgevende macht. Ten tweede werd de Amerikaanse Revolutie – anders dan de Franse Revolutie – niet gekenmerkt door een streven naar socio-economische gerechtigheid maar door een strijd om zelfbestuur. Om die redenen ligt de nadruk in de Verenigde Staten veel meer op democratische legitimiteit dan op de bescherming van grondrechten in vergelijking met continentaal Europa.

In de Verenigde Staten worden klimaatzaken doorgaans dan ook niet gepleit op basis van grondrechten, maar op basis van de zogenaamde public trust-doctrine, volgens dewelke bepaalde goederen, zoals natuurlijke hulpbronnen, aan iedereen gezamenlijk toebehoren en dus in stand moeten worden gehouden door de overheid. Een belangrijke uitzondering daarop is terug te vinden in een uitspraak van 13 maart 2023 van het Hooggerechtshof van Hawaï, waarin een grondrecht op een levensondersteunend klimaatsysteem werd erkend. Deze uitzondering kan echter worden verklaard doordat artikel XI, Sectie 9 van de Grondwet van Hawaï een uitdrukkelijk grondrecht op een zuiver en gezond leefmilieu bevat, en door het feit dat Hawaï als eiland in de Stille Oceaan uitermate kwetsbaar is voor de gevolgen van de klimaatverandering. In andere staten werden klimaatzaken doorgaans afgewezen op grond van de political question-doctrine, volgens dewelke rechters zich niet dienen uit te spreken over bepaalde politiek gevoelige geschillen.

Wat de zaak Held v. Montana onderscheidt van de meeste andere klimaatzaken is dat in de staat Montana er een expliciet grondwettelijk recht op de bescherming van een schoon en gezond leefmilieu bestaat. Het artikel IX, Sectie 1 van de Grondwet van Montana biedt met andere woorden een duidelijke, democratisch gelegitimeerde rechtsgrond om klimaatzaken te behandelen, die in de meeste andere staten ontbreekt. Enkel in zes andere staten (Hawaï, Illinois, Pennsylvania, New York en Massachusetts) bestaat een dergelijke rechtsgrond. In andere staten zal de impact van Held v. Montana dus weinig impact hebben.

Bovendien is de draagwijdte van het arrest ook beperkt: anders dan in de Belgische en de bredere Europese context, waar het hof van beroep te Brussel en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (in Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland) een juridische verplichting hebben erkend om de uitstoot van broeikasgassen drastisch te verminderen in de strijd tegen de opwarming van de aarde, beperkt het Montana Supreme Court zich ertoe de wetgever te verbieden om een verbod in te stellen om rekening te houden met de klimatologische impact bij het beoordelen van projecten.

Toch is de uitspraak niet zonder belang: dat een Amerikaanse rechter erkent dat de opwarming van de aarde een bedreiging vormt voor het menselijke welzijn en het milieu in het algemeen en bovendien veroorzaakt wordt door menselijk handelen, is op zich al overwinning in een land waar klimaatscepticisme sterk ingeburgerd is. Gezien de aanzienlijke invloed van de Amerikaanse rechtspraak op de rest van de wereld, vormt de uitspraak tevens een belangrijk signaal in de strijd tegen de klimaatverandering.

Conclusie

Met het arrest Held v. Montana bevestigt het Montana Supreme Court aldus de uitspraak van het Montana District Court, waarin een verbod voor de overheid om bij het beoordelen van projecten voor fossiele brandstoffen rekening te houden met de klimatologische impact ongrondwettig werd bevonden.

De directe impact van dit arrest blijft wellicht beperkt binnen de Verenigde Staten, aangezien de Grondwet van Montana als een van de weinige statelijke grondwetten een expliciet recht op een schoon en gezond leefmilieu heeft verankerd en klimaatzaken in de overige staten doorgaans weggezet worden als political questions. Bovendien heeft de Republikeinse meerderheid in Montana de uitspraak al bekritiseerd als een voorbeeld van legislating from the bench.

Toch vormt het arrest een belangrijk precedent voor de Verenigde Staten en de rest van de wereld, doordat het de catastrofale gevolgen van de klimaatverandering en de menselijke verantwoordelijkheid daarvoor erkent. Op die manier levert het arrest bijgevolg alsnog een belangrijke bijdrage in de globale strijd tegen de klimaatverandering.

Vanzelfsprekend volgen wij de toekomstige ontwikkelingen nauwgezet verder op en houden wij u met veel plezier op de hoogte.

Dans le cadre d’un marché public de fournitures de lubrifiants et produits divers, le cahier spécial des charges prévoit un critère d’attribution visant à évaluer le caractère technique et fonctionnel desdites fournitures. Ce critère d’attribution est divisé en deux sous-critères d’attribution, dont l’un vise à évaluer le nombre de produits éco-responsables.

En ce qui concerne ce sous-critère d’attribution relatif au nombre de produits éco-responsables, le cahier spécial des charges prévoit une méthode d’évaluation (règle de trois) consistant à accorder le maximum de points au soumissionnaire ayant remis le plus grand nombre de produits éco-responsables ; produits devant répondre à plusieurs conditions cumulatives strictement énumérées.
 

Lors de l’examen des offres, le pouvoir adjudicateur a cependant constaté qu’aucun des soumissionnaires n’avait proposé des produits répondant à sa définition de produit éco-responsable. Le pouvoir adjudicateur a dès lors décidé d’assouplir son exigence en considérant que les produits répondant à une seule des conditions cumulatives pouvaient être acceptés.
 

Après avoir pris connaissance de la décision d’attribution, un soumissionnaire a introduit un recours en annulation devant le Conseil d’Etat et a soulevé un moyen visant notamment à reprocher au pouvoir adjudicateur d’avoir méconnu le critère d’attribution relatif au nombre de produits éco-responsables et, plus particulièrement, de ne pas l’avoir évalué conformément à la définition annoncée dans le cahier spécial des charges.
 

Aux termes de son arrêt n° 261.332 du 13 novembre 2024[1], le Conseil d’Etat a notamment rappelé que « les critères d’attribution des marchés publics doivent être clairement déterminés dès le début de la procédure de passation et que les pouvoirs adjudicateurs ont l’obligation de s’en tenir à la même interprétation de ces critères tout au long de la procédure ». Il a dès lors considéré que, dans le cas présent, le pouvoir adjudicateur a irrégulièrement modifié le critère d’attribution relatif au nombre de produits éco-responsables lors de l’analyse des offres puisqu’il n’a pas tenu compte de l’ensemble des conditions cumulatives annoncées dans le cahier spécial des charges pour permettre de qualifier un produit d’« éco-responsable » .

Le Conseil d’Etat a également considéré que l’affirmation du pouvoir adjudicateur selon laquelle l’application « souple » de ce critère d’attribution se serait faite dans le respect du principe d’égalité n’est pas de nature à remettre en cause son constat.  En effet, selon le Conseil d’Etat, « la simple modification en cours de procédure d’un critère d’attribution est une atteinte aux principes de transparence et d’égalité » puisqu’elle « prive […] les soumissionnaires du droit de préparer leur offre en pleine connaissance de cause, et elle rend possible une manipulation de ce critère aux fins de favoriser l’un ou l’autre soumissionnaire ».

Le Conseil d’Etat a dès lors annulé la décision motivée d’attribution notamment pour les motifs précités.
 

La position développée dans l’arrêt du 13 novembre 2024 constitue, pour l’essentiel, le rappel d’une jurisprudence constante selon laquelle les pouvoirs adjudicateurs doivent s’en tenir à la même interprétation des critères d’attribution tout au long de la procédure[2].

L’arrêt du 13 novembre 2024 semble toutefois franchir une étape supplémentaire en indiquant que « la simple modification » d’un critère d’attribution en cours de procédure constitue une violation des principes d’égalité et de transparence. Autrement dit, même une modification mineure d’un critère d’attribution semble désapprouvée par le Conseil d’Etat.

Cet arrêt est également intéressant puisque le Conseil d’Etat considère, dans le cas d’espèce, qu’il s’agit d’une modification d’un critère d’attribution[3] et non d’une méthode d’évaluation des offres. En effet, si la question avait été examinée par le Conseil d’Etat sous l’angle de la modification de la méthode d’évaluation des offres, son raisonnement aurait pu être différent puisque, par un arrêt n° 229.188 du 18 novembre 2014, il a admis que les principes de transparence et d’égalité « n’empêchent pas que la méthode annoncée soit modifiée s’il s’avère qu’il est impossible de l’appliquer »[4].

L’arrêt du 13 novembre 2024 met, en outre, en exergue le fait que les clauses environnementales peuvent avoir pour effet de complexifier l’évaluation des offres des soumissionnaires et que ces derniers ont parfois des difficultés à s’adapter à ce type de clauses[5] .
 

Dès lors, bien que les pouvoirs adjudicateurs s’appuient parfois sur des éléments innovants, tels que le développement durable ou les avancées techniques et technologiques, pour élaborer leurs critères d’attribution, il est conseillé de s’assurer, dans la mesure du possible, que des opérateurs économiques sont effectivement en mesure de répondre adéquatement aux critères prévus. Outre l’ouverture à la concurrence la plus large possible, procéder de cette manière permettra en effet au pouvoir adjudicateur d’éviter le risque de devoir relancer un nouveau marché dans l’hypothèse où aucun soumissionnaire ne respecterait les conditions fixées dans le cadre d’un critère d’attribution.

La Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu le 17 octobre 2024 un arrêt concernant la notion de « plans et programmes » au sens de la directive 2001/42 (« EIPP ») pour lesquels une évaluation environnementale est obligatoire[1].

Cet arrêt confirme et précise notamment l’enseignement de l’arrêt de la CJUE du 12 juin 2019[2] selon lequel un arrêté par lequel un État membre désigne une zone spéciale de conservation (ZSC) et fixe des objectifs de conservation ainsi que certaines mesures de prévention, ne constitue pas, en principe, un plan ou un programme pour lequel une évaluation des incidences environnementales est obligatoire en vertu de la directive EIPP, sous réserve des vérifications qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer.

Les dispositions en cause :

L’article 3, paragraphe 2, de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (directive EIPP) dispose que :

L’article 6, paragraphe 3 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage dispose quant à lui que :

Le cas d’espèce :

L’affaire dont traite l’arrêt en cause concerne l’adoption, par le district d’Osnabrück, en Allemagne, d’un arrêté désignant la zone de protection du paysage « Ruisseaux dans l’Artland » en tant qu’élément essentiel du site Natura 2000 éponyme.

Aucune évaluation environnementale n’avait été réalisée par le district d’Osnabrück, ni d’examen préalable quant à la nécessité d’une telle évaluation, avant d’adopter l’arrêté en cause.

Une procédure est introduite à l’encontre dudit arrêté et la juridiction de renvoi nationale saisie de l’affaire sursoit à statuer et pose un déclinatoire de 7 questions préjudicielles à la CJUE. Seules les deux premières font l’objet d’une réponse dans l’arrêt en cause et sont libellées de la manière suivante :

À cet égard, la Cour estime que « par ses première et deuxième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive 2001/42, lu en combinaison avec l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43, doit être interprété en ce sens qu’un acte, par lequel l’État membre concerné désigne un site en tant que zone spéciale de conservation, au titre de la directive 92/43, et qui énumère les activités humaines qui sont interdites sur ce site, sous réserve des exceptions que cet acte prévoit également, relève de la notion de « plans et programmes », au sens de la directive 2001/42, pour lesquels une évaluation environnementale est obligatoire ».

Enseignement de la Cour :

La Cour estime que l’arrêté en cause ne relève pas de la notion de « plans et programmes » au sens de la directive 2001/42 pour lesquels une évaluation environnementale est obligatoire.

En effet, sur la base des dispositions contenues dans l’arrêté en cause, la Cour arrive à la conclusion que cet acte doit être considéré comme étant directement lié ou nécessaire, dans son ensemble, à la gestion du site concerné. Par conséquent, compte tenu de l’article 6, paragraphe 3 de directive 92/43/CEE précité, il ne relève pas de la notion de « plans et programmes » au sens de la directive 2001/42 pour lesquels une évaluation environnementale est obligatoire.

Lien avec l’arrêt du 12 juin 2019 de la CJUE :

La juridiction de renvoi dans l’affaire C‑461/23 du 17 octobre 2024 fait spontanément le lien avec l’arrêt rendu le 12 juin 2019 par la CJUE dans une affaire dans laquelle était en cause l’arrêté du gouvernement bruxellois du 14 avril 2016, portant désignation du site Natura 2000 « La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe ».

La Cour avait déjà jugé à l’époque que « l’article 3, paragraphes 2 et 4, de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, doit être interprété en ce sens que, sous réserve des vérifications qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer, un arrêté, tel que celui en cause au principal, par lequel un État membre désigne une zone spéciale de conservation (ZSC) et fixe des objectifs de conservation ainsi que certaines mesures de prévention, n’est pas au nombre des « plans et programmes » pour lesquels une évaluation des incidences environnementales est obligatoire » [3].

Elle jugeait également que (point 51) « la circonstance qu’un acte, tel que celui en cause au principal, ne doit pas être obligatoirement précédé d’une évaluation environnementale sur le fondement des dispositions combinées de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » et de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive EIPP ne signifie pas qu’il est soustrait à toute obligation en la matière, dès lors qu’il n’est pas exclu qu’il puisse édicter des règles conduisant à l’assimiler à un plan ou à un programme, au sens de cette dernière directive, pour lesquels une évaluation des incidences environnementales est susceptible d’être obligatoire ».

Dans l’affaire C‑461/23 du 17 octobre 2024, la Cour rappelle l’enseignement de l’arrêt du 12 juin 2019 indiquant que l’acte par lequel un Etat membre désigne un site comme une zone spéciale de conservation conformément à la directive 92/43 est par nature directement lié ou nécessaire à la gestion du site, en précisant toutefois que (point 44) « certes, cette appréciation ne saurait être étendue à toutes les dispositions d’un tel acte d’une manière automatique, sans vérifier le contenu de celles-ci. En particulier, il ne peut pas être a priori exclu que cet acte comporte aussi des dispositions qui n’ont aucun rapport avec l’exécution, par l’État membre concerné, de l’obligation prévue à l’article 4, paragraphe 4, de la directive 92/43 et qui ne sont pas directement liées ou nécessaires à la gestion du site en cause d’une autre façon ».

La Cour juge cependant que l’arrêté du district d’Osnabrück ne semble pas comporter de telles dispositions, sous réserve des vérifications qu’il incombe à la juridiction de renvoi.

Il ressort donc de la combinaison de ces deux arrêts les enseignements suivants :
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• En principe, un acte par lequel un Etat membre désigne un site comme zone spéciale de conservation conformément à la directive 92/43 et fixe des objectifs de conservation ainsi que certaines mesures de prévention, doit être considéré comme étant directement lié ou nécessaire, dans son ensemble, à la gestion du site concerné de sorte que, compte tenu de l’article 6, paragraphe 3 de directive 92/43/CEE précitée, il ne relève pas en soi de la notion de « plans et programmes » au sens de la directive 2001/42 pour lesquels une évaluation environnementale est obligatoire.

• Toutefois, ce constat ne signifie pas qu’un tel acte est soustrait à toute obligation d’évaluation des incidences, dès lors qu’il n’est pas exclu que cet acte contienne :

• Il incombe dès lors à la juridiction de renvoi de vérifier au cas par cas si l’arrêté soumis à son contrôle ne constitue qu’une désignation de zone spéciale de conservation directement liée ou nécessaire à la gestion du site ou s’il contient également des dispositions ou règles nécessitant une évaluation des incidences. Dans l’arrêt C 461/23 du 17 octobre 2024, la CJUE semble avoir effectué cette vérification elle-même.

• Par conséquent, les autorités adoptant de tels actes doivent procéder à l’analyse de chacune des dispositions les composant et, le cas échéant, les soumettre à une évaluation des incidences au terme de leur analyse en vertu des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (ci-après, la « directive habitats ») ou de l’article 3, §§2 et 4 de la directive EIPP.

Depuis plusieurs semaines, la presse relaie que les discussions qui ont entourées l’adoption du budget de l’assurance soins de santé et indemnités se sont enlisées, au point d’arriver à un blocage.

L’objet de cet article est de rappeler le processus d’adoption du budget afin de mettre en lumière les mécanismes mis en place et de comprendre le blocage actuel ainsi que son incidence plus large sur l’accessibilité des soins.

Qu’est-ce que le budget des soins de santé et comment est-il élaboré ?

Le budget des soins de santé détermine les moyens qui sont alloués en Belgique à une offre de soins de santé de qualité. Ce budget est fixé annuellement à l’issue de discussions entre l’ensemble des parties prenantes des soins de santé représentées démocratiquement au sein des instances de l’INAMI.

L’élaboration de ce budget est faite de manière participative. Composé de l’agrégation des divers sous-budgets établis pour chaque profession (à chaque fois, les représentants de la profession concernée et ceux des patients s’accordent sur un budget propre aux soins prodigués par ce groupe de professionnels).

Ces différents sous-budgets sont alors mis en commun et équilibrés entre eux au sein d’organes de l’INAMI qui réunissent également des représentants tant des professionnels de soins que des patients (au travers des organismes assureurs).

Cette parité a pour objet – et pour effet – que la détermination des différentes mesures qui y sont décidées se fait au travers d’échanges entre les parties prenantes aux soins afin de déterminer, de concert, la meilleure affectation des moyens disponibles pour une prise en charge idéale des soins. Ceci repose sur l’idée que, d’une part, les représentants des prestataires souhaiteront légitimement assurer une rémunération adéquate pour les prestataires concernés alors que les mutualités – qui ont pour mission de préserver les intérêts de leurs membres, les bénéficiaires – s’assureront que la détermination du budget permet d’avoir un accès effectif aux soins de santé.

Ce mécanisme participatif et paritaire a été mis en place au milieu des années 1960 et permet, depuis lors, de conserver une offre de soins de santé de qualité laissant une large part de liberté aux patients pour choisir les soins et les soignants qui leurs semblent les plus indiqués.

Les pouvoirs publics conservent un rôle dans l’adoption de ce budget. Comme l’a rappelé la Cour constitutionnelle dans un arrêt 136/2000, il appartient en effet au politique de reprendre la main lorsque les partenaires sociaux ne parviennent pas à s’entendre.

En outre, la représentativité politique est assurée par la participation de représentants du gouvernement au sein du Conseil général qui est chargé d’adopter le budget.

C’est à ce niveau que l’adoption du budget a été bloquée ; les représentants du gouvernement n’ont pas voulu marquer leur accord sur le budget proposé en raison de degré d’avancement des négociations d’un futur gouvernement fédéral et de l’incidence des choix proposés sur le budget global de l’Etat.

La non adoption d’un budget a des conséquences au-delà de la simple question budgétaire.

En effet – et c’est probablement là une conséquence aussi du mode d’adoption du budget – les représentants de certaines professions de soins invoquent l’absence de budget pour remettre en cause d’autres mécanisme qui garantissent, pour les patients, l’accès aux soins au travers d’une sécurité tarifaire.

Concrètement, les associations représentatives des différentes professions de soins de santé se sont indignées, au point, pour certaines, de choisir de dénoncer la convention qui liait les honoraires (et avantages) des prestataires qu’elles représentent. C’est le cas, par exemple, de la convention conclue entre les kinésithérapeutes et les organismes assureurs. La dénonciation de cette convention au 1^er janvier 2025 aura pour effet que les kinésithérapeutes (qui étaient jusqu’alors conventionnés) ne seront plus tenus de respecter les tarifs prévus par la convention. Fin octobre 2024, les sage-femmes ont également été appelées à se déconventionner. De même que les associations représentatives des médecins qui ont également annoncé envisager dénoncer l’accord médico-mut.

Chaque fois, l’absence d’adoption d’un budget est invoqué pour justifier ces décisions. Les problèmes pourtant sont souvent bien plus anciens que l’adoption du budget 2025. Le blocage de l’adoption de ce budget cristallise ainsi les problèmes de financement et d’allocation des moyens dans secteur des soins de santé dont le bon financement est, pourtant, essentiel à notre société.

La non adoption du budget s’avère donc, de plusieurs manière, avoir un potentiel effet catastrophique sur l’accessibilité financière des soins de santé. Tant l’absence de budget que les décisions subséquentes des différentes professions pourrait avoir pour conséquence que les patients devront débourser davantage pour pouvoir bénéficier encore de soins de santé de qualité.

Si des mécanismes existent donc pour forcer l’adoption d’un budget et le remboursement de soins, la séquence autour de l’adoption du budget 2025 montre surtout qu’un dialogue constructif entre les représentants des professions, les patients et les responsables politiques est indispensable pour garantir le bon fonctionnement et la pérennité du système belge des soins de santé.
 

De 29^ste Conferentie van de Partijen bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (COP29), die van 11 tot 24 november in Bakoe (Azerbeidzjan) plaatsvond, stond dit jaar vooral in het teken van klimaatfinanciering. In deze blogpost zoomen we kort in op de belangrijkste hoogtepunten van de voorbije klimaatconferentie.

Het zwaartepunt van de COP29 lag op klimaatfinanciering, een cruciaal instrument om ontwikkelingslanden te ondersteunen in hun overgang naar duurzame energiebronnen, het vergroenen van hun economieën en het bestrijden van de gevolgen van klimaatverandering. Om deze financiële steun te waarborgen, werd het Green Climate Fund (GCF) in 2010 opgericht onder de Verenigde Naties.[1] Het fonds is bedoeld om ontwikkelingslanden te helpen, met de verwachting dat de ontwikkelde landen, die verantwoordelijk zijn voor het grootste deel van de historische uitstoot, hen financieel ondersteunen.[2]

Het GCF is juridisch verankerd in verscheidene internationale akkoorden. Het UNFCCC-verdrag van 1992[3] legde vast dat ontwikkelde landen, zoals opgenomen in Annex II bij dit verdrag[4], nieuwe en extra financiële en technische middelen ter beschikking zullen stellen aan ontwikkelingslanden.

Op de COP15 van Kopenhagen in 2009 werd door de partijen overeengekomen om vanaf 2020 jaarlijks 100 miljard dollar op te halen om de armste landen te helpen in hun strijd tegen de klimaatverandering.[5] Dit doel werd echter pas vanaf 2022 gehaald.[6] In het Parijsakkoord[7] van 2015 werd verder besloten om met de New Collective Quantified Goal (NCQG) een nieuw financieel target te zetten voor post-2025. Deze NCQG vormde bijgevolg het grote discussiepunt van de COP29, ook wel de financierings-COP genoemd.

Al gauw werd in Bakoe duidelijk dat Westerse landen weinig bereid zijn om hun bijdrage te verhogen, tenzij opkomende economieën tevens aan het klimaatfonds zullen bijdragen.[8] Verschillende landen, waaronder de EU, hekelden immers uitdrukkelijk dat de opkomende economieën, zoals China, India en Brazilië, onder het UNFCCC-verdrag geen verplichting hebben om mee te betalen aan het klimaatfonds, aangezien zij als ontwikkelingslanden worden beschouwd. Dit terwijl zowel China als India momenteel bijvoorbeeld grotere uitstoters zijn dan de EU en vooral China als historische emittent een aanzienlijke verantwoordelijkheid draagt voor de globale CO2-uitstoot.[9]

Tijdens de COP werd door de ontwikkelingslanden vooropgesteld dat een budget van 1.000 miljard dollar per jaar noodzakelijk is om de nodige maatregelen te kunnen nemen.[10] Volgens een schatting van de Verenigde Naties zal zelfs dit bedrag evenwel niet voldoende zijn om ontwikkelingslanden op adequate wijze te helpen inzake klimaatmitigatie en -adaptatie. Uit berekeningen volgt immers dat er in een ideale wereld maar liefst 5.8000 miljard dollar per ontwikkelingsland per jaar noodzakelijk zou zijn.[11]

Na een ware calvarietocht waarbij een conglomeraat van eilandstaten op een gegeven moment zelfs dreigde om de COP te verlaten, werd uiteindelijk overeenstemming bereikt over het NCQG. Meer bepaald werd vastgesteld dat er tegen 2035 minstens 300 miljard dollar per jaar aan het klimaatfonds zal moeten worden betaald.[12] Hierbij engageren de ontwikkelde landen zich om de leiding te nemen, maar wordt er opgetekend dat het bedrag eveneens kan samengesteld worden uit privaat geld en alternatieve financieringsbronnen.[13] Landen die niet in Annex II van het UNFCCC-verdrag zijn opgenomen, worden aangemoedigd om vrijwillig bij te dragen aan het klimaatfonds.[14]

Er werd echter geen specifieke bepaling opgenomen over de rol van de opkomende economieën, wat het risico met zich meebrengt dat bijdragen van ontwikkelingslanden buiten het UNFCCC-kader zullen vallen. Dit met een ondoorzichtige en willekeurige klimaatfinanciering als potentieel gevolg.

Daarnaast kwamen partijen ook overeen om artikel 6 van het Parijsakkoord in werking te laten treden.[15] Onder dit artikel kunnen landen koolstofkredieten, die verdiend worden door de vermindering van broeikasgasemissies, overdragen aan andere landen.[16] Zo wordt er een ware internationale koolstofmarkt in het leven wordt geroepen[17], waaruit toegevoegde geldstromen zouden voortstromen.[18]

COP29 draaide niet alleen over het vaststellen van nieuwe financiële doelstellingen voor ontwikkelde landen, maar ook over de verschuivende verantwoordelijkheid van opkomende economieën in de mondiale klimaatfinanciering. Hoewel een overeenkomst werd bereikt over de NCQG, werd de discrepantie tussen opkomende economieën en hun status als ontwikkelingsland niet verder uitgewerkt in het slotakkoord van COP29. Het blijft dus afwachten of deze landen op vrijwillige basis zullen bijdragen aan het klimaatfonds.
 

Le 3 octobre 2024, par son arrêt n° 105/2024, la Cour constitutionnelle a rejeté le recours introduit par la commune de Forest et la Ville de Bruxelles tendant à obtenir l’annulation de l’ordonnance du 1er décembre 2022 visant à associer les communes dans le développement économique de la Région de Bruxelles-Capitale (ci-après « l’ordonnance du 1er décembre 2022 »).

Cette ordonnance réforme un mécanisme préexistant, initialement créé par une ordonnance du 19 juillet 2007 visant à associer les communes dans le développement économique de la Région de Bruxelles-Capitale (ci-après « l’ordonnance du 19 juillet 2007 »). Cette dernière n’avait, à l’époque, pas fait l’objet d’un recours devant la Cour constitutionnelle.

L’arrêt commenté contient un rappel, toujours opportun, de certains principes bien connus du droit des subventions.

Son intérêt majeur réside toutefois surtout, selon nous, dans l’analyse du lien entre subventionnement et impact sur l’autonomie (fiscale) réservée aux pouvoirs locaux. C’est sur cet aspect plus spécifique, que nous reviendrons dans les lignes qui suivent.
 

1. Le système mis en place par la Région de Bruxelles-Capitale pour associer les communes dans son développement économique

Comme relevé ci-dessus, le principe d’un mécanisme de subventionnement par lequel les communes s’engagent, par convention, à renoncer à augmenter leur fiscalité ayant un impact sur le développement économique local et régional a initialement été mis en place par une ordonnance du 19 juillet 2007. Ce dispositif est né du constat, à l’époque, qu’un nombre élevé d’entreprises quittaient la Région de Bruxelles-Capitale au profit des communes périphériques du Brabant flamand et du Brabant wallon. Parmi les possibles raisons de cet exode, la fiscalité bruxelloise est pointée du doigt. Le législateur ordonnanciel relevait ainsi en 2007 que « la fiscalité en Région bruxelloise [essentiellement du ressort communal] se distingue par son niveau élevé et par une certaine diversité et instabilité réglementaire ». Il était en outre relevé que le rendement fiscal des communes était assez faible[1]. 

Le principe du mécanisme mis en place suite à ce constat est le suivant : une commune et la Région concluent une convention triennale à l’occasion de laquelle la première s’engage à supprimer certaines taxes et à collaborer avec un comité de suivi lors de la création de toute nouvelle taxe, tandis que la Région s’engage à lui verser une subvention visant notamment à compenser les suppressions de taxes. Les conventions signées sur base de l’ordonnance de 2007 l’avaient été suite à plusieurs appels à candidatures lancé par la Région.

Par l’ordonnance du 1^er décembre 2022, le législateur bruxellois a entendu simplifier certaines dispositions de l’ordonnance du 19 juillet 2007, notamment en termes d’accompagnement et de répartition de l’enveloppe budgétaire. L’article 11 de l’ordonnance renferme ainsi désormais une clé de répartition de la subvention attribuée à chaque commune contractante, notamment selon des indicateurs économiques (nombre d’unités locales d’établissements du secteur privé et nombre d’emploi tout statut confondu). 
 

2. Une ordonnance prévoyant la signature d’une convention par laquelle la Région accorde un subside à la commune signataire destiné, en bref, à encourager cette dernière à ne pas exercer son pouvoir fiscal est-il conforme au principe constitutionnel de l’autonomie locale et à la réserve de compétence fédérale pour limiter le pouvoir fiscal des communes ?

L’arrêt commenté pose la question de savoir si une ordonnance prévoyant la signature d’une convention par laquelle la Région accorde un subside à la commune signataire destiné, en bref, à encourager cette dernière à ne pas exercer son pouvoir fiscal est ou non conforme d’une part au principe constitutionnel de l’autonomie locale et d’autre part, à la réserve de compétence fédérale pour limiter le pouvoir fiscal des communes.

La Cour constitutionnelle répond assurément par l’affirmative à cette question.

En effet, dans cette affaire, la Cour était notamment saisie d’un moyen pris de la violation des règles répartitrices de compétences, et plus particulièrement des articles 10, 11, 41, 162, alinéa 2, 2°, et 170, §§ 3 et 4 de la Constitution. L’article 10 de la loi du 8 août 1980, consacrant la théorie des pouvoirs implicites, était également invoqué.

Dans leur première branche, les communes requérantes reprochaient au législateur bruxellois d’avoir heurté le principe d’autonomie communale en matière fiscale, alors que seul le législateur fédéral aurait pu porter atteinte à cette autonomie[2]^–[3].

A l’appui de leur moyen, les communes requérantes soutenaient notamment qu’« […] en réalité, contrairement à ce que la partie intervenante indique, le mécanisme attaqué ne repose pas sur un acte de nature contractuelle. La marge de négociation des termes de la convention n’existe en effet pas pour les communes, qui n’ont d’autre choix que de signer le contrat tel qu’il est proposé par la Région de Bruxelles-Capitale, notamment pour des raisons économiques »[4]. Elles estimaient encore que « leur consentement est vicié pour cause d’abus de circonstances au sens de l’article 5.37 du Code civil, puisque, dans les faits, elles ne peuvent se passer des subsides prévus par l’ordonnance attaquée pour assurer la réalisation de leurs missions d’intérêt général »[5].

Dans la seconde branche de leur moyen, les parties requérantes soutenaient que l’ordonnance attaquée violerait le principe de l’autonomie locale garanti aux articles 41 et 162 de la Constitution, combinés aux articles 10 et 11 de la Constitution.

La Cour constitutionnelle n’a toutefois pas suivi les parties requérantes, et ce principalement en raison du fait que c’est par l’expression d’une volonté de la commune que celle-ci décide, par elle-même, de conclure une convention limitant son pouvoir fiscal.

En ce sens, après avoir constaté que la limitation du pouvoir fiscal des communes est une matière réservée au législateur fédéral[6], de sorte les régions ne pourraient adopter une réglementation qui aurait pour effet de restreindre le pouvoir des communes d’instaurer une taxe que si les conditions d’application de la technique des pouvoirs implicites étaient rencontrées[7], la Cour constate qu’en l’espèce, tel n’est cependant pas l’objet de l’ordonnance attaquée.

En effet, la Cour relève que l’ordonnance faisant l’objet du recours n’a pas pour effet de restreindre le pouvoir fiscal des communes, dès lors que celles-ci demeurent libres de ne pas conclure ledit contrat de subventionnement avec la Région, « auquel cas elles conservent toute latitude de maintenir des impôts et d’en introduire de nouveaux ainsi que d’en acquérir les recettes »[8].

En ce sens, la Cour relève qu’« étant donné que la conclusion du contrat visé et la limitation de l’autonomie fiscale des communes qui en découle sont laissées à l’appréciation des communes, l’ordonnance du 1er décembre 2022 ne constitue pas une exception à l’autonomie fiscale des communes au sens de l’article 170, § 4, alinéa 2, de la Constitution, et elle ne viole donc pas cette disposition constitutionnelle »[9].

Sur base du même raisonnement, la Cour constate qu’aucune limitation au principe d’autonomie locale n’est à constater dès lors que les communes restent libres de conclure ou non le contrat de subventionnement.
 

3. Quelles leçons en tirer ?

On l’a vu, ce mécanisme bruxellois de subventionnement des communes a été validé par la Cour dans son arrêt du 3 octobre 2024.

La clé de la constitutionnalité du mécanisme de subventionnement à l’épreuve réside, indubitablement, sur la liberté de choix laissée aux communes. La Cour n’a, ainsi, à juste titre selon nous, pas fait droit aux arguments des communes requérantes qui soutenaient que cette liberté de choix n’aurait été qu’apparente dès lors que, dans les faits, pour des motifs économiques, elles n’auraient pu se passer des subsides régionaux.

Cet arrêt permettra certainement, à l’avenir, de resituer l’examen des atteintes alléguées à l’autonomie locale dans leur contexte et de les analyser notamment à la lumière des choix offerts aux entités locales et des options retenues librement par ces dernières.  

Depuis son entrée en vigueur le 1^er juillet 2014, l’article 11bis des lois sur le Conseil d’Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, prévoit que « toute partie requérante ou intervenante qui poursuit l’annulation d’un acte, d’un règlement ou d’une décision implicite de rejet en application de l’article 14, § 1^er ou § 3, peut demander à la section du contentieux administratif de lui allouer par voie d’arrêt une indemnité réparatrice à charge de l’auteur de l’acte si elle a subi un préjudice du fait de l’illégalité de l’acte, du règlement ou de la décision implicite de rejet, en tenant compte des intérêts publics et privés en présence ».

Dans le cadre de la réglementation relative aux marchés publics, la possibilité de solliciter des dommages et intérêts est rappelée à l’article 16 de la loi du 17 juin 2013 relative à la motivation, à l’information et aux voies de recours en matière de marchés publics, de certains marchés de travaux, de fournitures et de services et de concessions.

Cette disposition prévoit que « [l]’instance de recours accorde des dommages et intérêts aux personnes lésées par une des violations visées à l’article 14 commise par l’autorité adjudicatrice et précédant la conclusion du marché ou de la concession, à condition que ladite instance considère comme établis tant le dommage que le lien causal entre celui-ci et la violation alléguée ». En son alinéa 4, l’article 16 précité ajoute que « [l]’indemnité réparatrice visée à l’article 11bis des lois sur le Conseil d’Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, constitue des dommages et intérêts ou une indemnité forfaitaire au sens du présent article ».

Si la possibilité de solliciter une indemnité réparatrice auprès du Conseil d’Etat existe donc depuis désormais dix ans, force est de constater que les arrêts rendus en la matière sont peu nombreux s’agissant des marchés publics. A ce jour, seuls une quinzaine d’arrêts ont en effet été rendus suite à une demande d’indemnité réparatrice s’inscrivant dans le cadre d’un marché public.

Dans un arrêt n° 260.794 du 25 septembre 2024, le Conseil d’Etat s’est une nouvelle fois prononcé sur   les conditions d’octroi d’une indemnité réparatrice en matière de marchés publics, ce qui constitue l’occasion de rappeler le mode de calcul d’une telle indemnité.

Afin de déterminer le montant de l’indemnité, le Conseil d’Etat considère qu’à défaut d’une démonstration permettant de fixer le montant de l’indemnité de manière plus précise, l’indemnité est fixée à 10 % du chiffres d’affaires généré dans le cadre de l’exécution du marché litigieux. A cet égard, le Conseil d’Etat souligne que, certes, « le législateur n’a prévu l’application d’un montant d’indemnité forfaitaire que lorsqu’un soumissionnaire est irrégulièrement évincé à l’occasion d’un marché attribué sur la base du seul critère du prix. Force est toutefois de constater qu’en fixant à 10 % l’indemnité forfaitaire due au soumissionnaire irrégulièrement évincé (article 16, alinéa 3, de la loi du 17 juin 2013 relative à la motivation, à l’information et aux voies de recours en matière de marchés publics, de certains marchés de travaux, de fournitures et de services et de concessions), il a procédé à une évaluation ex aequo et bono du dommage subi. La circonstance que le marché est attribué à l’offre économiquement la plus avantageuse sur la base de critères qualité/prix est, en règle, sans incidence sur le pourcentage de l’indemnité pouvant être obtenue. L’article 11bis des lois coordonnées, qui impose au Conseil d’Etat de tenir compte des intérêts publics et privés, permet le recours à une telle méthode, pour éviter de longues et coûteuses expertises qui seraient nécessaires à l’établissement du dommage exactement subi. En effet, ainsi qu’il a déjà été souligné, l’indemnité réparatrice constitue une notion autonome se distinguant en particulier de la réparation du dommage sur la base des dispositions du Code civil. »

Le Conseil d’Etat a, en outre, accordé à la partie requérante (1) des intérêts compensatoires calculés au taux légal à partir de la date d’attribution du marché litigieux à la date du prononcé de son arrêt et (2) des intérêts moratoires calculés au taux légal à dater de l’arrêt jusqu’au complet paiement.

La Cour Constitutionnelle s’est prononcée ce 14 novembre 2024 (arrêt 120/2024) sur la compatibilité des articles D.VIII.22 à D.VIII.27 du CoDT avec l’article 23, alinéa 3, 4°, lu en combinaison ou non avec les articles 10 et 11, de la Constitution, avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme et avec l’article 9 de la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement.

Les dispositions visées par la question préjudicielle forment le corpus de règles applicables à la publicité relative à plusieurs types de décisions adoptées par les autorités en application du CoDT, dont les décisions d’octroi ou de refus d’un permis d’urbanisme. 

Alors que l’article 343 du CWATUP imposait aux administrations communales de notifier la décision d’octroi ou de refus d’un permis d’urbanisme aux réclamants, les dispositions du livre VIII du CoDT ne le prévoient plus.

Sur la base de ce constat que le Conseil d’Etat avait soumis la question préjudicielle suivante à la Cour :
 

Le raisonnement de la Cour peut être résumé succinctement comme suit.

Tout d’abord, la Cour constate qu’actuellement, faute de notification, le délai de 60 jours imparti aux tiers intéressé pour introduire un recours prend cours à dater du moment où ils disposent d’une connaissance suffisante du contenu du permis d’urbanisme pour préparer leur recours. 

La Cour souligne ensuite que s’il peut sembler de prime abord que le la législation actuelle soumet les réclamants à un délai plus court pour préparer leur recours devant le Conseil d’Etat à l’encontre d’une décision qui ne leur a pas été directement notifiée, en réalité « les réclamants disposent également d’un délai suffisant pour apporter tout le soin nécessaire à la préparation de leur recours ». En effet, « la durée du délai de recours permet aux réclamants de rechercher les informations pertinentes relatives à l’existence d’un recours devant le Conseil d’État et aux formes et délais à respecter pour introduire ce recours ».

La Cour estime par conséquent que « l’absence, dans les dispositions en cause, d’une règle imposant aux autorités compétentes de notifier aux réclamants la décision relative à l’octroi ou au refus du permis d’urbanisme ne produit pas des effets disproportionnés au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi ».

Cette décision met un terme aux débats qui ont pu exister autour de la suppression, par le CoDT, de l’obligation de notification aux réclamants antérieurement contenue dans l’article 343 du CWATUP.