Xirius Climate Week – Artikel 23 van de Grondwet: de grondwettelijke maatstaf voor gezondheid en voedsel in een opwarmende wereld?

Deze week organiseert Xirius Public een Climate Week in het kader van COP31, de jaarlijkse klimaatconferentie van de Verenigde Naties die momenteel plaatsvindt Antalya, Turkije (9-20 november). In een reeks blogposts belichten onze advocaten enkele van de thema’s die op de conferentie centraal staan. In een eerste blogpost gaven we algemene achtergrond bij COP31. In deze blogpost zoomen we in op het actiepunt “Dynamic and Resilient Health Systems” en de Belgische grondwetsbepalingen die hierbij relevant zijn.

Wanneer klimaatverandering ter sprake komt, denken we doorgaans aan milieurecht, emissiereducties en internationale klimaatverplichtingen. De gevolgen van klimaatverandering reiken evenwel verder dan het milieu. Ze raken aan fundamentele belangen van burgers, met name hun gezondheid en hun toegang tot voedsel.

De COP31 brengt precies die belangen onder de aandacht. “Dynamic and Resilient Health Systems” is een van de tien prioriteitsthema’s van de Action Agenda van het Turkse voorzitterschap en de eerste thematische dag is gewijd aan “Food, Agriculture and Health”, met aandacht voor landbouw en voedselzekerheid, voedselsystemen en klimaat en gezondheid.[1]

Die thema’s roepen een constitutionele vraag op: welke betekenis heeft artikel 23 van de Belgische Grondwet voor de bescherming van de gezondheid en de voedselzekerheid in een veranderend klimaat?

Het antwoord is genuanceerd. Artikel 23 Gw. is geen klimaatbepaling en creëert geen zelfstandig recht op een stabiel klimaat. Het verankert het recht op een menswaardig leven en omvat onder meer het recht op bescherming van de gezondheid en het recht op bescherming van een gezond leefmilieu. Samen met artikel 7bis Gw., dat duurzame ontwikkeling en solidariteit tussen de generaties centraal stelt, biedt artikel 23 evenwel een grondwettelijk kader voor de sociale dimensie van de klimaatcrisis.

I. Artikel 23 spreekt niet over het klimaat maar beschermt wel wat door klimaatverandering wordt bedreigd

Artikel 23 van de Grondwet weerspiegelt de keuze van de grondwetgever om de bescherming van de gezondheid en die van het leefmilieu te verankeren binnen één ruimer grondrecht: het recht op een menswaardig leven.

De Grondwet erkent geen afzonderlijk recht op een stabiel klimaat. Evenmin legt artikel 23 concrete doelstellingen inzake emissiereductie vast. De klimaatdimensie van deze bepaling ligt elders, namelijk in de samenhang tussen het recht op bescherming van de gezondheid (2°), het recht op bescherming van een gezond leefmilieu (4°) en de materiële voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een menswaardig bestaan. Hittegolven, overstromingen en misoogsten kunnen elk van die beschermde belangen rechtstreeks of onrechtstreeks aantasten.

Artikel 7bis van de Grondwet vult dat kader aan:

“Bij de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden streven de federale staat, de gemeenschappen en de gewesten de doelstellingen na van een duurzame ontwikkeling in haar sociale, economische en milieugebonden aspecten, rekening houdend met de solidariteit tussen de generaties.”

Overeenkomstig de parlementaire voorbereiding is dit geen louter symbolische bepaling, maar een bindende rechtsregel, die tegelijk evenwel geen nieuwe subjectieve rechten voor de burger creëert. Zij verplicht de bevoegde overheden om binnen hun respectieve bevoegdheden de doelstellingen van duurzame ontwikkeling na te streven en verzet zich tegen beleidskeuzes die daarmee onverenigbaar zijn. Op die manier verleent artikel 7bis ook aan artikel 23 een intergenerationele dimensie.[2]

Het Grondwettelijk Hof heeft eind 2025 bovendien benadrukt dat de parlementaire voorbereiding van artikel 7bis Gw. de opwarming van het klimaat uitdrukkelijk vermeldt.[3]

Het klimaat wordt dus niet met zoveel woorden in de Grondwet genoemd maar maakt wel degelijk deel uit van de constitutionele context waarbinnen de bescherming van de gezondheid en het leefmilieu moet worden begrepen.

II. De gezondheidsrisico’s van klimaatverandering zijn in België vandaag al meetbaar

Dat de gezondheidsgevolgen van klimaatverandering geen louter toekomstig risico vormen, blijkt uit de recente cijfers.

De hittegolf van 17 juni tot 8 juli 2026 veroorzaakte volgens Sciensano 2.018 extra overlijdens, een stijging met 34 % en het hoogste cijfer van de twaalf significante hittegolven sinds 2003. Meer dan acht op de tien extra overlijdens betroffen 65-plussers.[4] Over de hele zomer van 2026 ging het om 2.945 extra overlijdens, verspreid over drie hittegolven.[5]

Ook extreme neerslag raakt de zorg. De overstromingen van juli 2021 eisten 39 mensenlevens en troffen 209 van de 262 Waalse gemeenten.[6] In ziekenhuizen werden noodplannen afgekondigd, niet-dringende ingrepen werden opgeschort en bejaarden uit getroffen woonzorgcentra moesten elders worden opgevangen.[7] Dat is precies de kwetsbaarheid waar het COP31-thema “Dynamic and Resilient Health Systems” op doelt: gezondheidszorg die klimaatschokken kan anticiperen, opvangen en er snel van kan herstellen.

De risico’s zijn reeds officieel in kaart gebracht. De eerste Belgian Climate Risk Assessment (BCRA) van 6 november 2025 identificeert 28 klimaatrisico’s in vijf clusters, waaronder “gezondheid en welzijn” en “voeding”. Hittestress wordt als prioritair risico aangemerkt, met zelfs in een optimistisch scenario meer dan 1.000 bijkomende hittedoden per jaar.[8]

Deze gegevens geven de grondwettelijke bescherming van de gezondheid een concrete betekenis in het klimaatdebat. Het recht op bescherming van de gezondheid houdt uiteraard geen resultaatsverbintenis in waarbij de overheid iedere gezondheidsbedreiging moet voorkomen. Het vormt wel een relevant juridisch toetsings- en referentiepunt bij de beoordeling van het overheidsbeleid inzake gezondheidsrisico’s. In een veranderend klimaat heeft die beleidsverantwoordelijkheid ook betrekking op preventie, de voorbereiding op extreme weersomstandigheden en de klimaatbestendigheid van zorgvoorzieningen.

III. Voedsel als dimensie van een menswaardig leven

Voedsel wordt in artikel 23 Gw. niet uitdrukkelijk vermeld. Daaruit volgt evenwel niet dat voedselzekerheid buiten het constitutionele vraagstuk van het menswaardig leven valt.

Droogte, hitte en extreme neerslag kunnen landbouwopbrengsten verminderen en productieketens verstoren. Klimaateffecten kunnen daardoor bijdragen aan prijsvolatiliteit en de toegang tot voldoende en voedzaam voedsel bemoeilijken. De uiteindelijke voedselprijzen worden uiteraard ook beïnvloed door andere factoren, zoals energieprijzen, internationale handel, geopolitieke ontwikkelingen en marktstructuren, maar klimaatverandering is steeds meer een van de bepalende factoren.

De gevolgen van dergelijke prijsstijgingen zijn niet voor iedereen gelijk. Huishoudens met beperkte financiële middelen beschikken doorgaans over minder ruimte om stijgende voedselprijzen op te vangen. Wanneer de toegang tot voldoende en voedzaam voedsel onder druk komt te staan, gaat het bijgevolg niet alleen om voedselvoorziening. Ook sociale ongelijkheid en de materiële voorwaarden voor een menswaardig bestaan komen dan in het gedrang.

Het internationale mensenrechtenkader biedt hier een explicieter juridisch aanknopingspunt dan de Belgische Grondwet. Artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR) erkent het recht op een behoorlijke levensstandaard, met inbegrip van voldoende voedsel en het fundamentele recht vrij te zijn van honger.[9] Het VN-Comité voor economische, sociale en culturele rechten heeft verduidelijkt dat voedsel niet alleen in voldoende hoeveelheid en kwaliteit beschikbaar moet zijn, maar ook economisch en fysiek toegankelijk moet zijn.[10] Het recht op gezondheid strekt zich bovendien uit tot de onderliggende determinanten ervan, waaronder voeding en een gezond leefmilieu.[11]

Klimaatverandering kan elk van die dimensies aantasten. Zij kan de productie en distributie van voedsel verstoren, de beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen onder druk zetten en de betaalbaarheid van een adequaat voedingspatroon bemoeilijken. Wanneer mensen daardoor geen toegang meer hebben tot voldoende en voedzaam voedsel, komt een fundamentele voorwaarde voor een menswaardig bestaan in het gedrang.

Die samenhang wordt ook op internationaal klimaatrechtelijk niveau erkend. Artikel 2 van het VN-Klimaatverdrag vereist dat de stabilisatie van broeikasgasconcentraties binnen een termijn plaatsvindt die voldoende is om te verzekeren dat de voedselproductie niet wordt bedreigd. Artikel 2, 1, b), van het Akkoord van Parijs koppelt klimaatbestendigheid aan dezelfde voorwaarde, en de preambule erkent de fundamentele prioriteit van voedselzekerheid en het uitbannen van honger.[12]

Het Internationaal Gerechtshof heeft die elementen in zijn advies van 23 juli 2025 samengebracht. Een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu is volgens het Hof een voorwaarde voor de uitoefening van tal van mensenrechten, waaronder het recht op leven, gezondheid en een behoorlijke levensstandaard, met inbegrip van toegang tot water, voedsel en huisvesting. Staten moeten bij het vaststellen van klimaatnormen en -wetgeving rekening houden met hun mensenrechtenverplichtingen.[13]

Voedselzekerheid is dus geen uitdrukkelijk in artikel 23 verankerd grondrecht. Zij vormt evenwel een wezenlijke materiële voorwaarde voor het menswaardig leven dat deze grondwetsbepaling beschermt.

IV. Van grondwettelijke bescherming naar overheidsbeleid

De constitutionele relevantie van artikel 23 Gw. ligt niet in een automatisch recht op een welbepaalde klimaatmaatregel of emissiedoelstelling. De bepaling biedt wel een normatief kader waarbinnen bevoegde overheden hun beleid moeten ontwikkelen en verantwoorden.

Een belangrijk aanknopingspunt is de standstill-verplichting die het Grondwettelijk Hof aan artikel 23 Gw. heeft verbonden. Wat het recht op bescherming van een gezond leefmilieu betreft, verzet die verplichting zich er in beginsel tegen dat de bevoegde wetgever het bestaande beschermingsniveau aanzienlijk vermindert zonder redelijke verantwoording moet evenwel worden beoordeeld in het licht van het betrokken grondrecht, de aard van de bestreden maatregel en de omstandigheden van het geval.[14]

Dit beginsel mag niet worden gelijkgesteld met een algemene verplichting om het klimaatbeleid voortdurend aan te scherpen. Evenmin verleent het een zelfstandige rechtsgrond voor iedere gevorderde klimaatmaatregel. Het maakt wel duidelijk dat beleidskeuzes die het bestaande beschermingsniveau van een grondrecht aantasten, aan constitutionele toetsing kunnen worden onderworpen.

Ook artikel 7bis Gw. speelt daarbij een rol. Het verplicht de federale staat, de gemeenschappen en de gewesten om binnen hun bevoegdheden duurzame ontwikkeling na te streven, met aandacht voor sociale, economische en milieugebonden aspecten en voor intergenerationele solidariteit. Het is een beleidsdoelstelling, geen zelfstandig individueel recht, maar het ondersteunt wel een beoordeling van beleid in het licht van zijn bredere en langetermijngevolgen.

De Belgische bevoegdheidsverdeling maakt die opdracht institutioneel complex. De ziekteverzekering, de ziekenhuisfinanciering en de veiligheid van de voedselketen zijn in hoofdzaak federaal. De erkenning van zorgvoorzieningen, de preventie en de ouderenzorg behoren tot de gemeenschappen, en het landbouwbeleid tot de gewesten. Een hitteplan, een klimaatbestendig ziekenhuis, een adaptatieplan voor de landbouw en de financiering van voedselhulp liggen dus op verschillende bestuursniveaus.

Een coherent antwoord op klimaatrisico’s voor gezondheid en voedsel vereist daarom afstemming tussen de bevoegde overheden, met respect voor de grondwettelijke en bijzondere wettelijke bevoegdheidsverdeling. Precies daarom is artikel 7bis van belang. Het richt zich uitdrukkelijk tot “de federale staat, de gemeenschappen en de gewesten” en verplicht elk van hen, binnen hun bevoegdheden, de sociale, economische en milieugebonden aspecten van duurzame ontwikkeling samen na te streven.

Concreet betekent dit drie zaken:

1. Een overheid die een bestaande gezondheids- of milieubescherming afbouwt, moet dat redelijk kunnen verantwoorden, in het bijzonder ten aanzien van de meest kwetsbaren.
2. Wetenschappelijke risicoanalyses, zoals de BCRA, en epidemiologische gegevens, zoals de Sciensano-cijfers, vormen relevante feitelijke gegevens die bij die verantwoording van het overheidsbeleid niet buiten beschouwing kunnen worden gelaten.
3. Beleidskeuzes die de betaalbaarheid en toegankelijkheid van voedsel voor maatschappelijk kwetsbare huishoudens raken, moeten worden beoordeeld met aandacht voor de materiële voorwaarden van een menswaardig bestaan. Hoewel artikel 23 geen zelfstandig recht op voedselzekerheid vestigt, kan de bescherming die het biedt niet los worden gezien van de toegang tot de basisbehoeften die een menswaardig leven mogelijk maken.

V. Besluit

Artikel 23 Gw. is naar zijn bewoordingen geen klimaatartikel. Het verankert geen zelfstandig recht op een stabiel klimaat en geen uitdrukkelijk recht op voedsel. Het biedt wel een relevant constitutioneel kader voor de beoordeling van de gevolgen van klimaatverandering voor gezondheid, leefmilieu en de materiële voorwaarden van een menswaardig bestaan.

Artikel 7bis Gw. vult dat kader aan met duurzame ontwikkeling en intergenerationele solidariteit. Samen gelezen, bieden beide bepalingen dan ook een grondwettelijk referentiekader voor de sociale dimensie van de klimaatcrisis. Dat kader verleent de burger niet automatisch aanspraak op een specifieke klimaatmaatregel, maar maakt wel duidelijk dat de gevolgen van klimaatverandering voor gezondheid, leefmilieu en bestaanszekerheid juridisch relevante elementen zijn bij de beoordeling van het overheidsbeleid.

Het arrest van het Grondwettelijk Hof van 11 december 2025 benadrukt bovendien dat deze constitutionele samenhang niet louter theoretisch is. Artikel 23, in samenhang met artikel 7bis, kan daadwerkelijk betekenis hebben bij de beoordeling van beleidskeuzes die het bestaande beschermingsniveau inzake gezondheid en leefmilieu aantasten.

De COP31 zal in Antalya spreken over veerkrachtige gezondheidssystemen en voedselzekerheid. Ook de Belgische Grondwet biedt een juridisch aanknopingspunt om te beoordelen wat daarbij voor de burger op het spel staat. De sociale gevolgen van klimaatverandering zijn immers niet uitsluitend een kwestie van beleidsopportuniteit. Zij raken aan de grondwettelijke bescherming van een menswaardig bestaan.

De opdracht ligt bij de bevoegde overheden om die bescherming in hun beleid te vertalen. Het komt de rechter toe erop toe te zien dat de grondwettelijke grenzen daarbij worden gerespecteerd.

---

[1] https://cop31.tr/.

[2] P. De Smedt, l.c., 40-45, met verwijzing naar de parlementaire voorbereiding; zie ook Parl.St. Kamer 2006-07, nr. 51-2647/001-005, https://www.dekamer.be/FLWB/Pdf/51/2647/51K2647004.pdf.

[3] GwH 11 december 2025, nr. 174/2025, B.7.2, https://nl.const-court.be/public/n/2025/2025-174n.pdf.

[4] Sciensano, Heat mortality June 2026, september 2026, https://sciensano.be/sites/default/files/2026-09/heat%20mortality%20june%202026_FINAL.pdf (82,6 % van de extra overlijdens in de periode 18 juni-12 juli 2026 betrof 65-plussers).

[5] VRT NWS, 2 september 2026, https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2026/09/02/hittedoden-zomer-2026-sciensano-hittegolf-klimaat-belgie/. Ter vergelijking: de zomers van 2023 en 2025 vertoonden volgens Be-MOMO over het geheel geen oversterfte: Sciensano, Be-MOMO historische gegevens mortaliteit, https://epistat.sciensano.be/docs/momo/Be-MOMO_Historische_gegevens_mortaliteit_NL.pdf.

[6] Waals Gewest, “Inondations de juillet 2021 – Bilan et perspectives”, juli 2022, https://www.wallonie.be/sites/default/files/2022-07/%5BCP%5D%20-%20Inondations%20de%20juillet%202021%20-%20Bilan%20et%20perspectives.pdf. De Waalse parlementaire onderzoekscommissie keurde op 31 maart 2022 161 aanbevelingen goed: https://www.wallonie.be/fr/inondations/commissariat-special-la-reconstruction-csr/rapport-de-la-commission-denquete-parlementaire-inondations.

[7] CHC, L’InfoSites nr. 118, https://www.chc.be/getattachment/b62851a2-b3ca-4e58-8121-65854f2f58c0/L-InfoSites-118 (noodplan in MontLégia en Hermalle, opschorting van niet-dringende ingrepen, voorzorgsevacuatie van een kelderverdieping zonder effectieve overstroming, opvang van 35 bewoners uit twee woonzorgcentra in Theux).

[8] FOD Volksgezondheid / Cerac, persbericht Belgian Climate Risk Assessment, 6 november 2025, https://news.belgium.be/fr/node/41719/pdf; persdossier: https://news.belgium.be/sites/default/files/news-items/attachments/2025-11/BCRA_Dossier%20de%20presse_FR..pdf.

[9] Art. 11, 1 en 2, IVESCR. België ratificeerde het verdrag op 21 april 1983 (in werking voor België op 21 juli 1983).

[10] VN-Comité voor economische, sociale en culturele rechten, General Comment nr. 12, The right to adequate food (art. 11), E/C.12/1999/5, 12 mei 1999.

[11] VN-Comité voor economische, sociale en culturele rechten, General Comment nr. 14, The right to the highest attainable standard of health (art. 12), E/C.12/2000/4, 11 augustus 2000.

[12] Art. 2 VN-Raamverdrag inzake klimaatverandering (New York, 9 mei 1992) (“to ensure that food production is not threatened”); art. 2, 1, b), en preambule Akkoord van Parijs.

[13] IGH, Obligations of States in respect of Climate Change, advies 23 juli 2025, §§ 372-393 (in het bijzonder § 393) en § 403.

[14] GwH 31 juli 2008, nr. 114/2008, B.3, https://nl.const-court.be/public/n/2008/2008-114n.pdf; GwH 10 oktober 2019, nr. 131/2019, https://nl.const-court.be/public/n/2019/2019-131n.pdf; GwH 21 september 2023, nr. 127/2023, https://www.const-court.be/public/n/2023/2023-127n.pdf; GwH 24 oktober 2024, nr. 111/2024, https://nl.const-court.be/public/n/2024/2024-111n.pdf.